崇明島探索從“+生態(tài)”到“生態(tài)+”的規(guī)劃建設(shè)之路
【www.trjxwd.com南京純水設(shè)備】上海崇明肩負(fù)著生態(tài)保育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，面臨生態(tài)本底薄弱，城鄉(xiāng)建設(shè)空間績(jī)效偏低，人民群眾獲得感還不強(qiáng)等問(wèn)題。面對(duì)生態(tài)島建設(shè)的更高要求和面臨的實(shí)際問(wèn)題，近年來(lái)，崇明區(qū)從規(guī)劃入手，探索從“+生態(tài)”到“生態(tài)+”的規(guī)劃建設(shè)。不斷做“生態(tài)+”的文章，創(chuàng)新“生態(tài)+”規(guī)劃理念、社區(qū)治理方式、鄉(xiāng)村振興政策、制度，走出了一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
以“+生態(tài)”戰(zhàn)略厚植生態(tài)基礎(chǔ)，以“生態(tài)+”戰(zhàn)略彰顯生態(tài)價(jià)值
崇明是“生態(tài)之島”，作為上海重要的生態(tài)屏障，南京工業(yè)純水處理設(shè)備擁有東灘國(guó)際重要濕地、東灘鳥(niǎo)類自然保護(hù)區(qū)和長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)，被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署譽(yù)為“太平洋西岸難得的凈土”。
由于受地緣、歷史、基礎(chǔ)等因素影響，長(zhǎng)期以來(lái)崇明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平滯后于上海其他地區(qū)，自20世紀(jì)末開(kāi)始，崇明一直在研究探索一條適合自身的發(fā)展路徑。
2001年，中央人民政府批準(zhǔn)《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020年）》，明確將崇明島建設(shè)成為生態(tài)島，崇明自此開(kāi)始生態(tài)發(fā)展之路的探索。2006年，上海市政府批準(zhǔn)《崇明縣區(qū)域總體規(guī)劃（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤縣設(shè)區(qū)），明確提出建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)島區(qū)的總體目標(biāo)。2010年，上海市政府發(fā)布《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010-2020年）》白皮書(shū)，明確要按照現(xiàn)代化生態(tài)島的總體目標(biāo)，以科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系為指導(dǎo)，到2020年形成崇明現(xiàn)代化生態(tài)島建設(shè)的初步框架。
經(jīng)過(guò)十幾年的生態(tài)島建設(shè)，崇明不斷做“+生態(tài)”的文章，生態(tài)立島的理念深入人心。但是，在生態(tài)島建設(shè)取得階段性成果的同時(shí)，問(wèn)題與矛盾也日益凸顯：城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足，鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)度緩慢，人民群眾的獲得感還不強(qiáng)。
2016年12月，關(guān)于長(zhǎng)江沿線要“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的重要指示精神和以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為核心理念的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，上海市政府發(fā)布崇明生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要以更高標(biāo)準(zhǔn)、更開(kāi)闊視野、更高水平和質(zhì)量推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，打造長(zhǎng)江生態(tài)大保護(hù)的標(biāo)桿和典范。
面對(duì)生態(tài)島建設(shè)的更高要求和面臨的實(shí)際問(wèn)題，崇明區(qū)委區(qū)政府堅(jiān)持規(guī)劃先行，崇明區(qū)新一輪總體規(guī)劃與上海新一輪城市總體規(guī)劃編制協(xié)同，工作同步推進(jìn)。
在上海新一輪城市總體規(guī)劃引領(lǐng)下，在《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017-2035）》（以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》）編制過(guò)程中，崇明區(qū)的干部和群眾一起對(duì)生態(tài)島的目標(biāo)定位、價(jià)值內(nèi)涵再認(rèn)識(shí)再提升，以“+生態(tài)”戰(zhàn)略厚植生態(tài)基礎(chǔ)，以“生態(tài)+”戰(zhàn)略彰顯生態(tài)價(jià)值，描繪出一幅生態(tài)島建設(shè)的美好藍(lán)圖。
“+生態(tài)”戰(zhàn)略即通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，提升林、水、濕地等生態(tài)資源比重，強(qiáng)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)節(jié)點(diǎn)建設(shè)以及系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)工程等措施，不斷厚植生態(tài)基礎(chǔ)，在自然生態(tài)意義上做到世界的水準(zhǔn)。“生態(tài)+”戰(zhàn)略即致力于提升人口活力，培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系，提升全域風(fēng)景品質(zhì)等，在城鄉(xiāng)發(fā)展、人居品質(zhì)、資源利用等方面探索生態(tài)文明發(fā)展新路徑，彰顯生態(tài)價(jià)值。
不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”社區(qū)治理方式和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村面貌煥然一新
為讓老百姓在生態(tài)島建設(shè)的過(guò)程中更有獲得感，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，崇明以廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)為主陣地，以社區(qū)治理為主抓手，在規(guī)劃建設(shè)上做了四個(gè)方面的努力：構(gòu)建適合崇明實(shí)際的城鄉(xiāng)體系、推進(jìn)基本管理單元建設(shè)、完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)配套設(shè)施、大力推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治。
崇明以“三個(gè)全覆蓋”為抓手，全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，取得了很好的效果，使農(nóng)村面貌煥然一新。南通純水處理設(shè)備農(nóng)村生活污水處理全覆蓋，2019年重點(diǎn)推進(jìn)提升了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的規(guī)范化管理水平。生活垃圾分類減量全覆蓋，2019年將完善垃圾“大分流”體系，生活垃圾資源化利用率力爭(zhēng)達(dá)到36.4%。農(nóng)林廢棄物資源化利用全覆蓋，探索形成符合崇明實(shí)際的農(nóng)林廢棄物燃料化、飼料化、肥料化等多元化利用模式。
崇明是上海最大的農(nóng)村地區(qū)，崇明發(fā)展的本質(zhì)、重點(diǎn)和短板都在鄉(xiāng)村，因而崇明堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施上做了很多努力。
創(chuàng)新郊野單元（村莊）規(guī)劃編制工作。以策劃為基礎(chǔ)，規(guī)劃進(jìn)一步明確了重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、農(nóng)民集中居住點(diǎn)、保留農(nóng)村居民點(diǎn)、公共配套點(diǎn)、低效建設(shè)用地減量點(diǎn)等內(nèi)容，并對(duì)田、水、路、林、村空間也進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整布局。2019年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都將實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，從而為郊野地區(qū)發(fā)展提供有效的規(guī)劃引領(lǐng)。
著力打造鄉(xiāng)村振興示范村。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在郊野單元（村莊）規(guī)劃中，均安排了1-2個(gè)具有引領(lǐng)示范效應(yīng)的鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)，并大膽探索實(shí)踐，形成了一系列成果和經(jīng)驗(yàn)。以先完成郊野單元（村莊）規(guī)劃的三星鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)將新安村列為鄉(xiāng)村振興示范村，引入民營(yíng)資本，與村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織合作建立混合所有制經(jīng)濟(jì)，流轉(zhuǎn)了5000畝土地，試點(diǎn)建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的“田園綜合體”；引入“智慧綜合管理平臺(tái)”，對(duì)田園綜合體的垃圾分類、污水處理、農(nóng)業(yè)面源污染控制、智能安防、智慧能源等都采用了科技管理手段，減少了人力管理成本；引入國(guó)家性專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為鄉(xiāng)村開(kāi)展了一場(chǎng)“廁所革命”，將農(nóng)村生活污水通過(guò)凈化槽的方式進(jìn)行處理，使農(nóng)村的水環(huán)境得到明顯改善。
切實(shí)加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住。南京實(shí)驗(yàn)室純水處理設(shè)備全區(qū)在靠近城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃了多處集中居住點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)民集中居住。2018年，4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了符合老百姓需求的設(shè)計(jì)圖集，啟動(dòng)建設(shè)了第一批集中居住點(diǎn)。
不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”規(guī)劃理念，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間
立足于“+生態(tài)”和“生態(tài)+”戰(zhàn)略，《總體規(guī)劃》編制體現(xiàn)了與以往不同的全新的規(guī)劃理念。
規(guī)劃人口和建設(shè)用地上做“減法”。《總體規(guī)劃》一改以往規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，考慮發(fā)展給保護(hù)讓路，各類資源緊約束，自我加壓做減法。全區(qū)常住人口總規(guī)模由上版規(guī)劃的80萬(wàn)人下調(diào)至本輪規(guī)劃的70萬(wàn)人，與現(xiàn)有常住人口規(guī)模相當(dāng)。此外，全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模由上版規(guī)劃的268平方公里下調(diào)至本輪規(guī)劃的265平方公里，相比以往更加注重土地的節(jié)約集約利用。
“三條控制線”規(guī)劃管控保障生態(tài)空間和鄉(xiāng)村發(fā)展。《總體規(guī)劃》在2009年城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮上海“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線”，從而明確了生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間。
建立規(guī)劃戰(zhàn)略留白區(qū)。《總體規(guī)劃》將現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的成片工業(yè)區(qū)以及規(guī)劃交通區(qū)位條件將發(fā)生重大改善地區(qū)的17.41平方公里區(qū)域劃為戰(zhàn)略留白區(qū)，約占規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)空間的13.1%。這些區(qū)域?qū)?yán)格控制建設(shè)活動(dòng)，對(duì)確實(shí)符合生態(tài)島發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入，須開(kāi)展相關(guān)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目認(rèn)定工作，經(jīng)評(píng)估后才能釋放留白區(qū)空間用于規(guī)劃建設(shè)。
不斷創(chuàng)新“生態(tài)+”制度，舉全市之力建設(shè)崇明生態(tài)島
開(kāi)展相關(guān)制度探索研究和實(shí)踐。以創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)為契機(jī)，積極開(kāi)展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究?jī)身?xiàng)制度的探索與研究。圍繞水、耕地、森林、灘涂四類自然資源，研究編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。研究制定《崇明區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)。建立健全土地利用、水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、土壤環(huán)境等各項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量以及水生生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。先后出臺(tái)若干政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，形成“1+X”模式的崇明生態(tài)島建設(shè)法制保障體系。
不斷完善生態(tài)島建設(shè)組織推進(jìn)機(jī)制。2005年上海成立崇明生態(tài)島建設(shè)協(xié)調(diào)小組，2011年成立新一屆崇明生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。南京反滲透純水處理設(shè)備隨著《崇明生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布，再次調(diào)整崇明生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員。編制《〈“十三五”規(guī)劃〉主要目標(biāo)和任務(wù)分工方案》，從2010年開(kāi)始，實(shí)施崇明生態(tài)島建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃，貫徹“一年一考核、三年一評(píng)估”的動(dòng)態(tài)評(píng)估考核制度。除此之外，上海還將崇明生態(tài)島建設(shè)納入市政府目標(biāo)考核系統(tǒng)。
同時(shí)，建立廣泛的共建合作機(jī)制。開(kāi)展國(guó)際合作、部市合作、滬蘇合作、政企合作，倡導(dǎo)全民參與。
經(jīng)過(guò)多年的生態(tài)島建設(shè)，崇明生態(tài)發(fā)展的目標(biāo)越來(lái)越清晰、成效越來(lái)越彰顯，社會(huì)美譽(yù)度越來(lái)越高，生態(tài)島建設(shè)發(fā)展道路越走越寬廣。總結(jié)十多年的建設(shè)歷程，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持著眼大局，不斷提升政治站位；生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須堅(jiān)持以人民為中心，匯集民意、凝聚民力；生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持不忘初心，切實(shí)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)；持續(xù)推動(dòng)改革創(chuàng)新；生態(tài)島規(guī)劃建設(shè)必須始終堅(jiān)持開(kāi)放融合，匯聚共建共享磅礴力量。
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